Vanice Lírio do Valle?
1. Em busca de uma eficiência emancipada da lógica econômica
A busca pela eficiência é uma idéia que invadiu nossas vidas. Do indivíduo se exige que ele seja eficiente – o mais apresentável, o mais criativo, o mais racional, o mais produtivo, inaugurando-se a persecução de um ideal de ser humano cujo principal elemento de avaliação é a performance que ele possa manter no meio social em que se veja inserido (LIPOVETSKY, 2007).
Se do indivíduo se requer eficiência – mais energia, mais juventude, mais resultado –; também das instituições de que ele se serve, se pretende esse mesmo signo, como verdadeira projeção do eficientismo dos homens que as compõem. Com isso, empresas e negócios devem se revelar eficientes; estruturas institucionais que traduzam já a organização das forças presentes na sociedade como sindicatos e organizações não governamentais, hão igualmente de primar pela mesma característica. É esse o cenário – onde a qualificação do agir, pessoal ou institucional, decorre de um signo de resultado – que o tema da eficiência do agir estatal se apresentará, nos vários ramos do conhecimento que dela sofrem influxos[1].
Alcançado o específico terreno da ação estatal, acresce-se à sensibilidade geral aos imperativos da aferição do desempenho concreto do poder, a erosão da velha premissa de que o atuar do Estado se devesse entender legitimado por princípio. No século XXI, não basta ser originário da Administração a conduta para que ela se tenha por legítima; ao contrárioa, exige-se daquelas estruturas de poder político organizado, igualmente, um aperfeiçoamento sem cessar de seu desempenho, realizando suas missões nas melhores condições possíveis (CHEVALLIER, 2009).
No quadro normativo brasileiro, reproduzindo um padrão de comportamento conhecido em nossa história recente[2], abraça-se a idéia da exigibilidade da eficiência no agir estatal com a providência inicial mais comezinha – afirmar que ela se constitui princípio orientador da Administração Pública. Assim é que a preceituação através da Emenda Constitucional nº 19, nada mais fez que aquilo que haveria de ser tido como inerente ao reconhecimento da necessidade de institucionalização do poder, e dos mecanismos próprios à organização do convívio social, nada mais se poderia esperar que não o agir eficiente.
Essa mesma reação do mundo jurídico – de internalizar a realidade do debate acerca da eficiência em relação ao humano pela sua tradução em princípio constitucional expresso – não se verifica infensa a críticas. Desde a origem, a inclusão da referência no texto constitucional a um princípio de eficiência como diretriz da ação estatal tem sido apontada como medida ociosa – vez que não se pode cogitar de uma Administração que não se paute por esse mesmo ideal –; ou ainda como mera reverência a cartilhas ideológicas de alhures, em que os interesses do capital conquistam maior espaço por intermédio da técnica de subordinação de todas as áreas de atuação do homem a uma lógica de matriz predominantemente econômica (AMARAL, 2002).
Em que pese a pertinência das reservas quanto á verdadeira inspiração do movimento que determina a explicitação no texto constitucional do princípio da eficiência[3]; fato é que ele resta explicitado na Carta de 88, encontrando desdobramentos ainda no debate mais recente relacionado ao direito fundamental á boa administração, que incorpora a idéia na conceituação dessa última prática, a eficiência como seu elemento revelador[4]. E é natural que assim o seja; efeito do transbordamento de fronteiras de uma sensação generalizada no cenário social, de que a vida só será boa, como preconizavam os gregos, se alcançarmos em todos os planos do convívio – especialmente, naquele que estrutura o agir coletivo – o ícone da eficiência.
A segunda fase que se apresenta ao movimento de afirmação da eficiência como característica indispensável da Administração Pública, é aquela em que, em resposta justamente às críticas originárias que apontavam o reducionismo de uma compreensão meramente econômica; se enfrenta o desafio de entender qual possa ser o conceito possível dessa qualificadora que se deseja atrair para o agir estatal que se revele compatível com o especial rol de funções que lhe são próprias.
Uma primeira emancipação da lógica economicista, já permitiu a enunciação de conceitos como o de BATISTA JUNIOR (2004:201), que preconiza que o critério para a aferição da eficiência pública é "...a medida da satisfação dada ao bem comum, ou seja, o nível de atendimento dos objetivos postos pelo ordenamento jurídico para a AP, que, ainda, em uma sociedade pluralista nunca será absoluto, mas apenas relativo". Têm-se aqui a indispensável abertura á circunstância de que o Texto Fundamental contempla valores outros – que não os da racionalidade econômica – que uma vez prestigiados pelo desenvolvimento da ação pública, podem a ela conferir o signo de eficiência a partir de um prisma de avaliação de seus efeitos sobre toda a coletividade e sua sintonia com aquilo que se identifique como interesse público.
Na mesma linha de ampliação do sentido, Modesto (2001) sublinha o caráter multidimensional do conceito, para incluir no seu conteúdo a aptidão do comportamento administrativo para desencadear os resultados pretendidos, relacionando-a com os meios empregados. A lógica não é formal, mas de geração de efeitos no mundo da vida; que em última análise, é o que se deseja das estruturas formais de poder.
O círculo se completa com a elaboração de Moreira Neto (2008, p. 29), que afirma seja o resultado qualificado (eficiente) do agir estatal aquele elemento que tem o condão de conferir legitimidade, em tempos de reconfiguração dos fundamentos do poder político, à essa mesma atuação dessa estrutura organizada[5].
Ainda que essa construção emancipe o conceito de eficiência dos limites da apreciação matemática dos gastos, atraindo um relevante elemento de valoração social e de resultado, nem por isso se tem por superados os desafios da sua compreensão. Práticas arraigadas ainda associam eficiência a resultado econômico – e essa percepção inicial volta à tona vez por outra, como na recente tentativa de disciplina do contrato de eficiência ou de risco[6], que se conceituava como “...aquele em que a remuneração dos investimentos é calculada com base na economia propiciada para a administração e no compartilhamento dos resultados entre o licitante contratado e a administração...”.
De outro lado, instrumentos já preceituados, voltados á aferição da eficiência – o contrato de gestão preconizado no art. 37, § 8º CF se constitui exemplo claro – encontram dificuldades na sua implementação, posto que a Administração é pouco afeita a medir seus resultados, e com isso, não se revela apta a construir com facilidade as metas e indicadores de desempenho que refletiriam essa desejada atuação eficiente.
Avançar na compreensão do princípio da eficiência que o liberte do rigor da lógica econômica para abraçar outras valorações exigirá uma reflexão relacionada justamente aos mecanismos adequados à identificação de qual seja esse bem comum que se busca tutelar com uma ação estatal construída de forma eficiente, e ainda de quais as possibilidades estratégicas de concretização dessa mesma ação.
2. Eficiência possível em tempos de pluralismo
A formulação que irmana o conceito de eficiência à satisfação desse graal que é o bem comum não esgota, em absoluto, as perplexidades trazidas pela normatização do conceito. Ao contrário, ela repropõe pelo menos duas outras indagações: 1º) o que seja esse interesse público que deve ser tutelado pela ação estatal; e 2º) qual seja a instância legitimada a identificar onde resida o referido interesse. Ambas as indagações se relacionam, por sua vez, ao não menos atual debate em torno dos efeitos, sobre a vetusta categoria do interesse público, da constatação do pluralismo como um elemento inafastável das sociedades contemporâneas. Afinal, se no passado era possível afirmar que uma homogeneidade no que se pudesse identificar como bem comum; e essa especificação se pudesse entender como conferida á estrutura de poder político organizado; finda já a primeira década do século XXI, não se afigura mais possível reivindique a Administração essa posição quando menos paternalista, de que esse ser ideal se revele apto a identificar por si só o bem comum.
Se múltiplas são as tendências e pretensões manifestas dentro de um mesmo grupo social, hoje não mais preso ás limitações decorrentes das velhas fronteiras geográficas; distintos podem ser os interesses a serem atendidos pela atuação do poder público – todos eles igualmente relevantes e merecedores da atenção estatal[7]. De outro lado, reconhecer sua multiplicidade não desonera a Administração do dever de tê-los todos em consideração, construindo uma opção de agir estatal que considere a esse caleidoscópio de interesses. O desafio está na identificação de como se possa construir esse processo de ausculta da sociedade – e portanto de identificação das características e objetivos que devam pautar a ação estatal.
Tenha-se ainda em conta que a própria identificação dos reais integrantes de um cenário social plural pode se relevar tarefa árdua quando se constata que a par dos múltiplos segmentos reconhecidos no dia a dia do convívio social; há ainda um vasto contingente de excluídos, seja porque deles originalmente não cogitaram as velhas concepções do contrato social[8], seja porque caminham à margem da sociedade formal, despidos das prerrogativas próprias da condição de cidadão, mas titulares ainda da dignidade que é inerente à condição humana.
Observe-se que aqui não se alude tão-somente ao velho conflito entre minorias e maiorias – que levou à superação de uma concepção que identificasse democracia como a tirania da maioria. O registro que se faz vai mais além; de que em tempos como os de hoje, a par da maioria – socialmente reconhecida e representada nas instituições formais de poder – e das minorias, protegidas pelos mecanismos de controle como a jurisdição constitucional; o poder há de ter em conta um contingente de não-cidadãos, que não se vêem representados ou protegidos pelas formais tradicionais de atuação do poder; mas que nem por isso deixam de ser destinatários das garantias que hão de ser próprias àquele que ainda que não reconhecido formalmente, nem por isso deixa de se apresentar como pessoa revestida de dignidade.
A ampliação do leque de destinatários – ou alcançados – pela ação estatal em tempos de pluralismo implica numa compreensão de eficiência que tenha necessariamente em conta essa mesma diversidade, que é própria dos dias de hoje, e que a rigor, enriquece o aprendizado coletivo que é inerente ao convívio social. Descaracteriza-se assim a antiga mística de que o interesse público seja sempre e necessariamente uno – e como tal, conhecido pela Administração – para o reconhecimento da diversidade de interesses como possibilidade, e dos deveres do Estado de investigar essa pluralidade, e refletir essa mesma característica no planejamento de sua atuação.
É preciso bem compreender, todavia, o que possa ser essa recomendação de internalização da pluralidade no processo de escolha pública.
Primeiro efeito do reconhecimento do pluralismo no processo de construção da escolha pública – e portanto, de definição do agir estatal – está no imperativo de superação do chamado conservadorismo coletivo (SUNSTEIN, 2003:16-17). A tendência natural do homem e de suas instituições é a de mantença de suas práticas – especialmente, se elas se desenvolvem no plano do coletivo, ou com o aval da coletividade. Assim, uma estratégia de tratamento do tema do transporte público numa determinada cidade, por exemplo, pode tender à inércia, por puro e simples conservadorismo coletivo – sempre se fez assim, porque mudar? Com isso, se tem por desconsideradas as possibilidades de atendimento a outros segmentos da população que não se vejam diretamente contemplados pela prática já consolidada, que nem por isso, se revelará per secula seculorum, a mais eficiente.
O reconhecimento do outro, no contexto do pluralismo, importa num exercício permanente de reexame daquilo que é recomendado por essa dominação do conformismo. O olhar plural permite vir à tona o dissenso – e com isso, reconstruir o consenso possível em torno de qual seja a melhor estratégia de ação estatal.
No plano da ação administrativa, o olhar plural provoca a crítica do existente – e oportuniza a sua reconfiguração, tendo em conta os interesses/necessidades específicos de outros segmentos ainda não atendidos pelo agir do poder. Isso não determinará sempre e sempre a reformatação da ação estatal em curso – mas contribui para o seu aperfeiçoamento e oxigenação; para a sua aptidão em oferecer resposta ao maior espectro possível de segmentos presentes no corpo social.
Frise-se que a reconfiguração do agir estatal, especialmente aquela voltada a diversificar-se, de modo a atender às múltiplas pretensões que se possa identificar no corpo social, não é um imperativo, pela simples circunstância de que no extremo, supor que cada segmento social faça jus ao seu próprio desenho de ação pelo Estado, importaria em negar á própria eficiência, fragmentando-se o exercício do poder em tantos braços quanto os plúrimos segmentos sociais que se possa vir a identificar.
Essa constatação terá relevantes reflexos na compreensão dos limites das obrigações de caráter prestacional pelo Estado. Isso porque a oferta de ações de saúde, ou de educação, ou ainda de assistência, se há de ter em conta a pluralidade manifesta na sociedade brasileira, nem por isso deve determinar políticas públicas distintas, tantas quantas se mostrem necessárias a refletir o modo e projeto de vida de cada qual desses grupos[9].
Se a eficiência, em tempos de pluralismo, exige um olhar sobre a coletividade como instrumento de aperfeiçoamento da ação estatal, nem por isso ela pode abdicar de outros signos que são próprios ao agir da Administração como a busca de oferta do caráter universal nas suas linhas de atuação, a racionalização dos meios e outros mais.
O olhar plural que se está preconizando como condição da escolha eficiente, não resultará necessariamente numa ação igualmente diversificada – e assim, ainda em tempos de multiculturalismo o interesse público pode restar identificado numa única linha de ação, homogênea, cuja virtude esteja não na plena aderência ao projeto de vida e convicções de cada membro da sociedade, mas na sua aptidão de aplicar-se a todos, indistintamente, em homenagem á isonomia e à impessoalidade.
Da mesma maneira, se o olhar plural indicar que não há como se empreender à subsunção dos diversos interesses sociais numa única solução; a constatação é de que a única escolha eficiente possível é diversificar – ainda que isso não se revele o mais compatível com a lógica econômica pura e simples.
A decisão pela diversificação – ou não – dos padrões de ação estatal, é processo de escolha pública, que encontrará seu ponto de eficiência máxima no equilíbrio possível entre o reconhecimento dos interesses múltiplos, e a racionalização das possibilidades reais de agir do Estado.
Admitido que o pluralismo pode determinar – em homenagem á eficiência – unidade ou pluralidade de ações (já que o interesse público ou o bem comum podem encontrar uma única tradução, ou exigir distintas rotas); cumpre ainda examinar como identificar a(s) ação(ões) pública(s) que se possa desenvolver[10].
3. Eficiência possível em tempos de hipercomplexidade
Já se explorou no subitem anterior, os efeitos do pluralismo na identificação dos interesses a serem atendidos; de quais sejam as demandas dessa hoje síntese de coletividades que é a sociedade. Um outro aspecto do mesmo fenômeno multicultural está a merecer um pouco mais de atenção, a saber, as potencialidades não de demanda – mas de contribuição – dos integrantes desse caleidoscópio que se tem na formação dos atuais grupos sociais.
Na década de 70 – muito antes da vulgarização dos ideais de eficiência no âmbito da Administração Pública – García-Pelayo (2005) já advertia sobre o imperativo, em se cuidando de Estado do Welfare, de se empreender a atualização do conteúdo do social de que se ocupa o poder político; atualização essa que há de vir unida a um processo democrático mais complexo do que aquele decorrente do exercício da simples da política ordinária: “...sólo mediante la via democrática la tendencia a la estatización de la sociedade puede ser neutralizada por un proceso de socialización del Estado.”
A necessária democratização do processo de atualização de conteúdo do social se apresenta hoje em dia como imperativo, tendo em conta igualmente o vetor da eficiência, a partir da constatação inescapável da hipercomplexidade do cenário no qual se deslocam os interesses da sociedade, e portanto, os deveres de agir do poder estatal.
Os tempos são de hipercomplexidade – em que a aceleração do conhecimento, das inovações tecnológicas e da circulação de bens, pessoas e conhecimento, cada vez mais desafia a possibilidade de atualização de pessoas e instituições. Os problemas enfrentados pelas estruturas de poder político organizado se multiplicam – mas também se complexificam de forma exponencial, acompanhando a fenomenologia que incide sobre a sociedade que eles regulam.
Convertem-se já em clássicos os trabalhos de Beck (1992) no campo da chamada sociedade de risco, onde denuncia que o lado imprevisível e os efeitos secundários das pretensões de controlabilidade da vida por uma racionalidade instrumental, têm-nos conduzido ao reino da incerteza, da ambivalência e da alienação (GIDDENS, BECK e LASH, 1997, p. 21). Ainda que se possa divergir da pretensão de construção de uma nova teoria sociológica expressa pelo autor no conjunto de suas obras, a imprevisibilidade dos efeitos do agir humano hoje é um dado incontestável, relacionado não só à quebra das fronteiras espaço-tempo, mas também ao aumento da potencialidade de intervenção do homem em processos naturais.
A progressiva habilidade humana de intervir no meio em que vive não se teve acompanhada por idêntica aptidão a projetar os efeitos dessa mesma ação para as gerações futuras, disso decorrendo de um lado, a dimensão de risco e os conflitos de responsabilidade distributiva; e de outro lado, a cogitação acerca de um novo princípio ético que certamente há de envolver esse agir expandido (JONAS, 2007).
Reflexo desse mesmo debate no campo da função administrativa se tem por traduzido no texto de Lewis (2006), que aludindo ao conceito de interesse público, destaca a necessidade de, a par da dimensão corrente mais tradicional – que cuida das vertentes democrática e da mutualidade no agir estatal – ter-se em conta ainda à dimensão do futuro, cujas preocupações dizem respeito aos vetores do legado e da sustentabilidade[11].
Observe-se que da interseção entre essas duas reflexões – que a sociedade é de risco, e que o interesse público não mais se pode estabelecer sem ter em conta à dimensão do legado – resulta a idéia de que a função administrativa há de estar voltada a uma projeção de futuro que possa se revelar, na medida do possível, preventiva em relação àqueles riscos que se apresentem no âmbito de sua área possível de intervenção. Ganha espaço então, no campo do atuar da administração pública, a importância de servir além do previsível (BOURGON, 2009, p. 10).
Retomando a idéia central da derrubada das fronteiras do espaço e tempo, é fato que pessoa, grupos e organizações concretizam importantes decisões em diversos lugares do mundo – do que resulta a fragmentação no tratamento de temas que muitas vezes, a rigor, revelam-se interdependentes. Com a fragmentação e a interdependência, têm-se a imprevisibilidade (de ações e mesmo de conseqüências desse agir), que passa a figurar por sua vez como um desafio adicional ao exercício da função administrativa.
Bourgon (2009, p. 12-13), examinando especificamente a proposta de servir além do imprevisível, destaca que muitas vezes, as dificuldades de governos em enfrentar complexidade e incerteza, não se devem primariamente, à falta de conhecimento – embora essa deficiência seja, frequentemente, parte da equação. A dificuldade sobrevém porque a aproximação convencional ao governo e à administração não foram concebidas ou desenhadas para lidar com a complexidade e a incerteza[12], e portanto as estratégias de ação nem sempre se revestem da flexibilidade necessária a dar resposta a esse ambiente fluido.
Mais ainda, a aproximação convencional – construída inclusive pela ciência da administração – pretende superar os problemas pelo cumprimento de tarefas que podem ser conjugadas em programas e políticas específicos. Essa concepção, todavia, assume uma função administrativa no mais das vezes reativa – enquanto a contingência e a incerteza exigem uma postura ativa de prevenção. A par disso, uma vez mais na lição de Bourgon (2009, p. 13), o agir estatal nem sempre se mostra apto a identificar os padrões emergentes num cenário em permanente mudança – e portanto, inapto a intervir antecipadamente, conduta essa que no tem que nos interessa mais diretamente, traduziria um ideal de eficiência máxima.
Da Administração se espera portanto, no mais das vezes, um comportamento previamente definido, e que gere para ela uma auto-vinculação da qual não poderá ela se afastar – expectativa que caminha na contramão dos imperativos de antecipação e resiliência necessários ao enfrentamento das contingências e complexidade.
Dessa diagnose, o que se pode extrair é que, embora haja atividades típicas em relação às quais seja possível conceber que a administração possa delas se encarregar sozinha, com uma razoável compreensão das conseqüências de sua atuação e uma sustentável confiança em seu potencial para alcançar os resultados públicos desejados (e portanto alcançar a eficiência nos termos em que dela se vem cogitando); não é menos verdade que se pode identificar uma vasta área em relação a qual a maior garantia do desenvolvimento de uma ação pública adequada e eficiente, seja a captação da inteligência coletiva da sociedade[13], entendida a expressão seja no sentido da coleta direta da experiência dessa mesma coletividade em usufruir das prestações estatais, seja naquele do benefício em favor do Estado, das contribuições técnicas ou de outra natureza que esse mesmo grupamento social possa aportar ao enfrentamento das dificuldades do dia-a-dia.
A ação eficiente, em hipóteses que tais, reside não no enclausuramento da Administração em si mesma, e em suas instâncias técnicas; mas na abertura á coletividade, para a partir dela receber os inputs que possam contribuir para o desenvolvimento das ações preventivas, e/ou para a escolha das linhas de ação mais aptas à geração do resultado desejado num ambiente de elevada complexidade.
Observe-se que por sociedade aqui se pretende referir a todos os segmentos que nela se vejam representados e atuantes – a cidadania individual ou organizada, o mercado, a academia, associações, sindicatos, toda e qualquer estrutura que possa traduzir articulação de indivíduos e interesses presentes no cenário social.
Esse é o ambiente em que eclode a idéia de governança, compreendendo uma nova forma de exercício do poder que tenha em conta a valorização da abertura, participação, responsabilidade, eficácia e coerência. O signo da governança optou por outro modo de pilotar o social, repousando mais sobre a cooperação dos atores do que sobre a unilateralidade (CHEVALLIER, 2005). O ponto de partida, portanto repousa numa abordagem pluralista e interativa da ação coletiva, que estabelece como desejável: 1) a valorização das redes de informação e comunicação; 2) o trânsito do controle para a influência; 3) a combinação de recursos públicos e privados; e 4) o uso de múltiplos instrumentos para o desenvolvimento das funções confiadas ao Estado. A lógica subjacente é de que os governos sejam capazes de incrementar sua aptidão a explorar a já referida inteligência coletiva da sociedade (BOURGON, 2009, p. 14), extraindo conhecimento e sentido a partir dos padrões e tendências presentes no sistema social.
Também aqui, a idéia não se revela inteiramente nova – mas traz um desdobramento da constatação anterior de que o exercício da função administrativa no âmbito de um Estado Social não possa mais se verificar a partir da velha lógica que se identificava com o modelo de intervenção de polícia, vertical e isolado. Se na lição de Rodríguez de Santiago (2007), direito do Estado social está atravessado, desde os pressupostos constitucionais até o último ato administrativo prestacional ou à mais concreta prestação material direta pela vigência do princípio de colaboração ou cooperação; é natural que esse mesmo princípio se projete no dia a dia do desenvolvimento da função administrativa pela busca de uma interação social que permita justamente o aprendizado que auxilie a superação dos desafios da hipercomplexidade, e a prestação do serviço além da esfera do ordinariamente previsível pelos órgãos ordinários do Estado.
Abrir-se ao aprendizado possível decorrente do intercâmbio com a sociedade se revela portanto também um vetor da eficiência – que exigirá da Administração o desenvolvimento um novo "...tipo de relacionamento que possibilita a coordenação de diversas expressões de poder para o atingimento de fins comuns, desenvolvendo virtudes sociais como a tolerância e a confiança, possibilitando a concertação de vontades e o surgimento do consenso" (MOREIRA NETO, 2003:132)[14].
Do ponto de vista teórico parece fácil proclamar o reconhecimento de que a eficiência na ação estatal esteja a reclamar um olhar sobre o outro – aí compreendida a sociedade como destinatária do agir estatal, e ainda como importante elemento de contribuição para a construção desse mesmo agir –; do ponto de vista do dia a dia da Administração, o que se verifica é que essa é uma prática muito longe ainda da realidade. Cumpre examinar as causas determinantes da resistência, para que se possa seguir avançando no aprimoramento da idéia-matriz de eficiência.
4. Incorporação da governança como estratégia de ação administrativa: fatores de bloqueio
Trilhar o caminho da governança, como mecanismo apto a assegurar a visão plural do interesse coletivo, e ainda o potencial de aprendizado que seja próprio do ambiente social é opção estratégica que traz ao cenário em verdade a incorporação em sua plena dimensão, do princípio democrático – que não se reduz á sua dimensão representativa, mas deve compreender igualmente àquela participativa, que, na lição de CANOTILHO (2000, p. 286), implica a “...estruturação de processos que ofereçam aos cidadãos efectivas possibilidades de aprender a democracia, participar nos processos de decisão, exercer controle político na divergências de opiniões, produzir inputs democráticos.”.
Investir no desenvolvimento da dimensão participativa do princípio democrático exige portanto de um lado, compreensão de parte da Administração de que essa não se apresenta como uma escolha que ela possa formular ou não, mas sim de um imperativo decorrente da escolha política já formulada em nosso momento fundacional.
Também esse tópico dos imperativos da participação – assim como o da eficiência – não se revela novo no cenário nacional, e tem merecido evolução na sua compreensão, como é próprio de um país que logrou avançar no seu processo de consolidação democrática. Assim, da dimensão puramente representativa da participação, traduzida inicialmente no direito de votar e ser votado, que se viu restaurado na década de 80, passa-se à cogitação acerca da sua dimensão substantiva, que compreenda um efetivo envolvimento do processo e aperfeiçoamento da formulação das escolhas públicas.
É certo que essa idéia em abstrato das virtudes da ampliação do processo de formulação – e controle – das escolhas públicas associada á participação e especificada na governança, traz consigo uma tensão de difícil superação (REIS, 1995, p. 41):
E o desafio crucial reside na obtenção daquela forma específica de articulação do Estado com a sociedade na qual se reconheça que o problema da administração eficiente não pode ser dissociado do problema político, ou seja, do problema de garantir também a operação democrática do Estado. Assim, a indagação subjacente à questão da governabilidade é, em última análise, a de como resolver a tensão contida na busca simultânea de eficiência e de democracia.
Inobstante a inserção do ideário de eficiência no discurso oficial do poder a partir, notadamente, da Emenda Constitucional nº 19; e de Paula (2007, p. 141) a referência de que o modelo gerencialista, em que pese sua referência à cidadania como destinatária da ação estatal e também como ator no cenário do público não-estatal; em verdade não resultou numa rutura com a lógica tecnocrática, reproduzindo o autoritarismo, na medida em que o processo decisório continuou como um monopólio do núcleo estratégico do Estado: “...a despeito do discurso participativo da nova administração pública, a estrutura e dinâmica do Estado pós-reforma não garantiram uma inserção da sociedade civil nas decisões estratégicas e na formulação das políticas públicas.”
A verdade é que a cidadania segue desconfiada do Estado, que como manifestação do poder e da limitação em suas vidas, se apresenta no imaginário social não como um parceiro que mereça o desenvolvimento das já referidas relações de coordenação ou cooperação – mas sim, ao revés, como alguém que se põe em posição antagônica aos interesses sociais, verdadeiro predador da produção da sociedade que rege. Partilhar inteligência social com o Estado se apresenta assim, á cidadania, como prática que lhe põe em posição de desvantagem, franqueando conhecimentos que deveriam se manter como trunfos dessa cidadania, contra o ainda Leviatã.
Mais ainda, partilhar capital de conhecimento social com o Estado pode se revelar um esforço ocioso, na medida em que não são conhecidos os mecanismos pelos quais esse mesmo Estado deva fazer refletir, no seu processo de formulação de escolhas públicas, as contribuições que lhe tenham sido oferecidas. Assim, se aqui e ali se tem em diplomas legislativos mais recentes, quando menos a explicitação de um dever de resposta da Administração em relação a colaborações oferecidas em audiências públicas[15]; isso não se constitui a tônica no processo de relacionamento com a cidadania.
A ausência de clareza nas regras de construção da colaboração recíproca se agrava como fator de bloqueio, quando se tem em conta atividade de alta complexidade – em que a cooperação que se venha a obter de qualquer dos segmentos da sociedade envolve investimento de tempo e recursos de parte dos agentes interessados. É previsível que um virtual parceiro da sociedade considere, numa análise de custo-benefício, a possibilidade de sua contribuição não alcançar sequer às instâncias efetivas de decisão, não exercendo seu potencial de influência – e com isso, se abstenha de desenvolver esforços mais onerosos no sentido de colaborar no aprimoramento e na garantia da eficiência da ação estatal.
De outro lado – e isso não é menos verdade – é de se ter em conta que se a cidadania não tem afinidade com o Estado, também este último não se apresenta (paradoxalmente) como um crente na cidadania. O poder guarda com os seus destinatários, ainda com indesejável freqüência, relações quando menos de condescendência, numa lógica que já se deveria ter por superada, de que só o Estado se revelaria apto a identificar o que possa se apresentar como o melhor para a sociedade. Se isso é assim, não há o que aprender com a cidadania – que deve ser “protegida” pela ação estatal formal, e desconsiderada nas suas divergências, que seriam fruto de desconhecimento das matizes dos problemas complexos que só ao Estado caiba cuidar.
Na essência, o ponto central desse desapreço recíproco, reside na ausência de confiança – sem a qual não se revela possível a construção de identidade de interesses. Nesse tema, tendo em conta que se cuida de uma relação que se estabelece entre pessoas e instituições; útil se revela a contribuição de Warren (1999, p. 73), que explicita que as últimas apresentam potencial para a construção de confiança posto que a sua própria razão de ser se traduz na identificação com valores determinados[16].
Tranposta essa idéia para a relação instituição estatal e cidadania, os valores pelos quais deve o primeiro se erguer são aqueles compromissos sintetizados nos arts. 1º e 3º da Carta de 1988, que explicitam em verdade distintos vetores da primazia da pessoa e da preservação de sua dignidade. É ainda Warren (1999, p. 73) quem explicita que instituições podem gerar confiança política através de seu compromisso e reforço ao conjunto de valores específicos que orientam a sua ação. A fórmula portanto parece simples: a confiança, necessária ao desenvolvimento das relações de colaboração e cooperação, que por sua vez instrumentalizam a nova eficiência, está a depender de um efetivo compromisso, de parte do Poder Público, para com a carga valorativa a ele traçada – e que é de orientar finalisticamente a sua atuação – na Constituição de 1988.
Revela-se aqui, uma vez mais, a persistência ainda do caráter sistêmico da arquitetura institucional que a Carta de Outubro erigiu: valores fundantes subordinam finalisticamente o poder, conferindo a eles uma identidade institucional apta a gerar confiança na cidadania, que assim, a ele se associa no desenvolvimento das relações de coordenação e colaboração.
Uma vez mais, não se cuida de um elemento objetivo, que se possa alcançar pela via de uma norma jurídica, ou de uma ordem de qualquer natureza. Cuida-se de uma etapa a mais da consolidação do processo democrático – e como tal estará a exigir ainda outra vez, exercício e tempo de maturação. Tenha-se em conta que a dimensão representativa do processo democrático – que hoje se festeja como consolidada – vem se desenvolvendo, desde a redemocratização, há mais de 30 anos, não sem percalços[17], que uma vez superados, retro-alimentaram a trajetória de sedimentação do regime.
Assim também haverá de ser com a dimensão participativa – que caminha para o seu robustecimento, não sem ser alcançada pelas dúvidas e eventuais desfuncionalidades que o seu viver possa denunciar.
Eficiência social, que permita contemplar como valorada uma conduta estatal que tenha em conta seu potencial de desenvolvimento da solidariedade, e outros elementos menos cartesianos que a lógica matemática, é desafio ainda para muitos anos – e justamente por isso, estará a exigir da doutrina, a contribuição possível no sentido de seu enfrentamento; não a partir de uma posição reativa e refratária a elementos distintos da lógica jurídica tradicional, mas tendo uma visão propositiva, que possa ela mesma traduzir também, exercício eficiente de contribuição e colaboração para o alcance do verdadeiro Estado Democrático de Direito.
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? Vanice Lírio do Valle tem pós-doutorado em Administração, pela Escola Brasileiro de Administração e de Empresas (EBAPE) da Fundação Getúlio Vargas. É doutora em Direito pela Universidade Gama Filho; Professora do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Estácio de Sá, e Procuradora do Município do Rio de Janeiro. E-mail vanicevalle@gmail.com. As presentes considerações tarduzem a escrito a apresentação desenvolvida no III Congresso do Instituto de Direito Administrativo do Estado do Rio de Janeiro – IDAERJ, havida no dia 25 de outubro de 2010.
[1] A reflexão sobre as estratégias de alcance da organização estatal eficiente no campo da Administração Pública enquanto ciência autônoma – no tema que mais diretamente interessa ao objeto das presentes considerações – deu ensejo a um conjunto de propostas atinentes a novos modelos possíveis, sendo mais conhecido o movimento identificado como new public management; fonte de inspiração do último movimento reformista no Brasil, nos idos de 1995.
[2] A lógica segundo a qual a preceituação de um determinado comportamento tenha o condão de traze-lo para a realidade é algo ainda muito presente no cenário social e jurídico nacional, sendo recorrente a estratégia de normatizar-se a conduta que se deseja seja desenvolvida, na esperança de que o direito possa ser o motor da transformação.
[3] A contemporaneirdade entre a sua explicitação no Texto de 1988 por intermédio da Emenda Constitucional nº 19 e as múltiplas ondas reformistas havidas em todo o mundo, na crista da onda neoliberal é um fato, que se de um lado não determina essa subordinação por alguns apregoada, de outro lado não pode ser inteiramente desconsiderado.
[4] “...trata-se do direito fundamental à administração pública eficiente e eficaz, proporcional, cumpridora dos seus deveres, com transparência, motivação, imparcialidade e respeito à moralidade, à participação social e à plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas; a tal direito corresponde o dever de a administração pública observar, nas relações administrativas, a cogência da totalidade dos princípios constitucionais que a regem...” (FREITAS, 2007, p. 20)
[5] Registre-se, em favor da dialética, a advertência de Gabardo (2003, p. 67) no que toca à eventual fragilidade do apontamento da eficiência como critério suficiente à sustentação do poder, na medida em que as ações pautadas por motivações exclusivamente teleológicas padecem de um grau de insegurança, dado à baixa objetividade possível na sua valoração.
[6] A figura se tinha por disciplinada na Medida Provisório 489, de 12 de maio de 2010, que autorizava a União a integrar, na forma de consórcio público de regime especial, a Autoridade Pública Olímpica – APO. É fato que a norma perdeu eficácia pela sua não conversão no prazo legal; todavia é previsível a reedição da Medida Provisória ou a concretização de outra providência normativa de mesmo teor em breve espaço de tempo, como elemento integrante da viabilização dos jogos olímpicos. A prevalecer o conceito antes traçado, verificar-se-á ainda uma vez, a associação entre eficiência e resultado econômico, evidenciando que a compreensão teórica de que possa ser outro o seu conteúdo não se viu ainda concretizada no imaginário da comunidade do direito.
[7] Registre-se que essa mesma dificuldades inerente ao pluralismo de uma sociedade em relação à qual se deseja identificar um só interesse público, se apresenta no campo da ciência política e do direito constitucional, quando se avaliam os problemas associados à chamada crise de representação, que tem como uma de suas facetas o debate relacionado a como identificar qual seja o querer “do povo”, diante de uma realidade que não mais permite agrupar sob essa mesma categoria ideal, todos os segmentos presentes no grupo social. (INGRAM, James D. Who Is ‘The People'? On the Impossible Subject of Democracy paper disponibilizado pelo autor por ocasião de sua vinda à PUC-RIO, em dezembro/2010).
[8] É de Sousa Santos (2006, p. 8) a advertência em relação aos excluídos na concepção originária de contrato social, como a natureza (a única natureza que interessou ao contrato social foi a natureza humana); os não detentores de uma cidadania territorialmente fundada, e ainda os interesses que não se possam manifestar no cenário de convívio social. Observe-se que mesmo essas cláusulas de exclusão estão a merecer hoje reanálise, num contexto de compreensão de que o convívio social do homem não se dá à revelia de seu ambiente natural, nem nos limites da cidadania formal e da vida pública.
[9] Não se podem olvidar polêmicas em torno dos limites dos deveres estatais no que toca à concretização de políticas públicas em segmentos sujeitos a maior diversidade no seio da sociedade. Exemplo recente no Estado do Rio de Janeiro envolveu a opção perpetrada pela Lei 3.450 de 14 de setembro de 2000, que aludia ao dever de oferta de ensino religioso facultativo disponível na forma confessional, de acordo com as preferências manifestadas pelos responsáveis ou pelos próprios alunos a partir de 16 anos, – atraindo com isso o debate em torno de quais as denominações ou tendências religiosas que se deveria contemplar nessa oferta de ensino, o que culminou por revelar a enorme extensão e complexidade da teia de crenças e manifestações religiosas de um Estado como o brasileiro.
[10] Tenha-se em conta que essa aferição – da necessidade/oportunidade do desenvolvimento de ações plurais, a rigor, pode vir a se desenvolver conjuntamente com a exploração das alternativas possíveis de ação, num processo que guarde intensa relação de dependência. Afinal, se as alternativas de ação são “a” e “b”, a opção pode recair sobre a diversificação; mas se são “c” e “d” a conclusão pode se dar no sentido da preservação da unidade.
[11] Esses dois vetores, que se apresentavam como fruto de uma reflexão teórica no texto de Lewis hoje já se introduz formalmente no mundo jurídico quando se tem em conta o desenvolvimento de esforços conjugados no sentido da viabilização das Olimpíadas. Assim, o protocolo de intenções firmado entre a União, Estado do Rio de Janeiro e Município do Rio de Janeiro, ratificado pela União através da Medida Provisória 503 de 22 de setembro de 2010, fixa competência em favor da Autoridade Olímpica para definir padrões técnicos de sustentabilidade que orientem a elaboração dos projetos e a execução de ações, exclusivamente nos aspectos relativos aos Jogos e que estejam compatíveis com as normas estabelecidas pelos órgãos responsáveis (Cláusula Quarta, inc. VI do Anexo Protocolo de Intenções). De outro lado, o tema do legado é explicitado como relevante pela própria tentativa do Governo Federal – frustrada até o momento pela perda de eficácia da Medida Provisória 448 de 12 de maio de 2010 – de criação de uma empresa pública destinada à gestão do legado desses mesmos jogos, a saber, a Empresa Brasileira de Legado Esportivo S.A. - BRASIL 2016..
[12] Essa dificuldade na incorporação da dimensão da incerteza, que aqui se registra, tem especial manifestação no campo do direito, ciência que por sua própria pretensão estabilizante, opera a partir da lógica da certeza e da imutabilidade – e não daquela da contingência e da mutabilidade.
[13] E por sua vez, o desdobramento natural será de que uma vez absorvido pela Administração o conhecimento impregnado na sociedade, passe a Administração a se revestir dessa mesma expertise para, em iniciativas e momentos outros, desenvolver agora por si só – ou quando menos, com menor relação de dependência – aquela atuação que antes, para concretizar, ela precisou se valer da colaboração da sociedade.
[14] Em verdade, essa tendência à abertura para a inteligência da sociedade é prática legitimadora que se vem identificando inclusive no desenvolvimento da função jurisdicional – notadamente, na jurisdição constitucional desenvolvida pelo STF, figurando como símbolo dessa tendência, a realização de audiências públicas.
[15] O Estado do Rio de Janeiro se mostra pioneiro nesse tipo de preceituação, na sua disciplina de processos administrativos traduzida na Lei 5427 de 1 de abril de 2009: Art. 30 - Os resultados da consulta e audiência públicas e de outros instrumentos de participação de administrados serão divulgados, preferencialmente, por meio eletrônico, com indicação sucinta das suas conclusões e fundamentação.
[16] Em verdade – por fidelidade ao autor – o tema da viabilidade de se construir relações de confiança com instituições se explorava em contraste com a construção dessas mesmas relações de confiança com indivíduos. O compromisso – original e justificador da sua própria existência – que as instituições tenham para com as suas próprias finalidades permitiria conhecer de forma mais clara os seus propósitos, e com isso, consolidarem-se os laços de confiança.
[17] A título de desanuviar a memória que possa estar toldada pelo transcurso do tempo, no campo da democracia representativa os 30 últimos anos enfrentaram o escândalo da Proconsult, onde houve manipulação na contabilidade dos votos – acontecimento que impulsionou o desenvolvimento da experiência da votação eletrônica, que se constitui hoje referência internacional. De outro lado, as patologias no exercício da representação deram causa a um impeachment de Presidente da República, e ao afastamento e inelegibilidade de vários parlamentares – sem que com isso se tivesse em qualquer momento entendida fadada ao fracasso a democracia representativa ou o exercício direto do direito de voto, ou que qualquer um deles pudesse se caracterizar como projeto ambicioso demais para a nossa sociedade.
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